深刻認識和穩步推進制度型開放
深刻認識和穩步推進制度型開放
洪俊傑
以開放促改革、促發展，是推進中國式現代化的必由之路。黨的十八大以來，我國既持續深化商品、要素等流動型開放，又穩步推進國內外規則、規制、管理、標準相通相容的制度型開放。黨的二十屆三中全會將穩步擴大制度型開放作為完善高水平對外開放體制機制的重要改革舉措，強調“主動對接國際高標準經貿規則”，“打造透明穩定可預期的制度環境”。2025年全國兩會上，習近平總書記再次強調要穩步擴大制度型開放，不斷拓展國際合作空間。當前，世界百年未有之大變局加速演進，疊加產業變革快速發展，深刻認識制度型開放的必然性和緊迫性，精準把握其推進過程中的關鍵問題與深層次矛盾，進一步明晰其推進路徑，對于擴大高水平對外開放、扎實推進中國式現代化具有重大理論和實踐意義。
一、如何認識制度型開放的必然性與緊迫性？
制度型開放的本質，在于通過主動對標與銜接國際通行規則與先進標準，實現國內經濟治理體係與國際經貿體係的深度融合。它超越了傳統開放模式中關稅、配額、貿易便利化等“邊境上”措施，更聚焦于產權保護、產業政策、環境標準、勞動保護、政府採購、電子商務、服務業開放等涉及國內經濟運行的“邊境後”制度安排。面對當前國際經濟格局深刻調整，我國推動更高水平對外開放亟須破解深層次體制機制障礙，主動塑造國際合作與競爭新優勢，不斷提升參與全球經濟治理的能力。
破解高水平開放深層障礙的迫切需要。隨著全球價值鏈的深度重構以及多邊貿易體制面臨的嚴峻挑戰，商品和要素等流動型開放紅利趨于減弱，國際競爭日益向規則、標準、制度等層面延伸。應當清醒看到，我國在部分領域與國際高標準經貿規則相比，仍存在一定差距。同時，開放領域的安全短板日益凸顯，部分關鍵零部件、高端裝備的國產能力相對不足，對外依存度較高，面臨外部供給衝擊；重要能源資源進口源頭集中、運輸通道單一，定價權與話語權薄弱。這些深層次制度型差異和結構性安全短板，提高了國際經貿合作的風險與要素跨境配置的成本，有時甚至成為他國實施單邊貿易限制措施的借口，制約了我國更高水平的開放。破解這些深層次障礙已是當務之急，擴大制度型開放是必然且緊迫的選擇。
塑造國際合作與競爭新優勢的重要抓手。推進制度型開放，有利于鞏固我國既有比較優勢，塑造國際合作與競爭新優勢。我們需要進一步擴大服務業對外開放，強化知識產權和勞動保護，破除數據等關鍵要素的流動壁壘，實施體現綠色發展理念的環境標準，施行國際通行的反壟斷與公平競爭制度。推進這些方面的制度型開放，可以激活技術、人才、數據等新質生產力要素，有效應對核心技術受制于人、產業被動分工以及在全球價值鏈中“低端鎖定”、“高端封鎖”等挑戰，實現科技自立自強，推動傳統產業實現數字化、綠色化轉型，發展戰略性新興產業和未來產業，提升我國在國際合作與競爭中的綜合優勢。
主動構建新發展格局的有力支撐。當前，國內外規則、規制、標準體係之間的適配度不高仍是阻礙雙循環高效暢通的重要堵點。高水平的制度型開放，能夠有效促進國內外市場相通、產業相融、創新相促、規則相聯，顯著提升國內大循環的效率與韌性；同時，通過塑造更高水平的國內制度環境，增強我國跨境配置資源的能力，賦能國際循環。制度型開放的重要目標在于打造透明穩定可預期的制度環境，通過建立健全與國際高標準經貿規則體係、國際通行規范有序銜接的法律法規、政策體係和管理標準，能夠吸引耐心資本、增強國內市場信心、穩定市場預期，為國內國際雙循環的順暢運轉提供堅實的制度基礎，提升構建新發展格局的內生動力。
增強全球經濟治理話語權的戰略路徑。當前逆全球化思潮進一步抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，全球多邊貿易體制遭受嚴重衝擊，區域合作面臨新的形勢，全球經濟治理體係正經歷深刻變革，國際規則赤字問題凸顯。作為全球最大貿易國和第二大經濟體，我國需要提升在國際規則制定中的引領能力和議題設置推廣能力。制度型開放是推動我國由國際規則接受者向建設者和引領者轉變，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化的迫切需要。通過積極參與世界貿易組織改革、推動“一帶一路”倡議下的規則標準“軟聯通”、加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）和《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）並主動對接高標準貿易協定，我國可以提升議題設置和完善已有經貿規則的能力，更深度地參與新興領域的國際規則制定，推動國際經貿治理體係更好地適應數字化、綠色化、服務化、貿易投資一體化新趨勢，推動構建更加公正合理的國際經濟新秩序。
二、如何統籌好制度型開放中的幾對關係？
制度型開放涉及的領域廣、部門多、影響深遠，特別是牽涉到深層次制度變革和利益格局調整，其推進過程必然是化解一係列復雜矛盾的過程。必須堅持穩中求進工作總基調，統籌好發展和安全，運用辯證思維和係統觀念，妥善處理好幾對關係。
統籌好風險防控和改革突破。制度型開放涉及金融開放、數據流動、產業安全等重點關鍵領域，風險關聯性強，經濟外溢效應大。過度強調“穩”，可能導致改革遲滯，錯失發展機遇；片面追求“進”，則可能引發係統性風險。要在復雜嚴峻的環境下，精準識別不同領域的風險等級與承受能力，在牢牢守住安全底線的前提下，在條件成熟的領域，如特定服務業開放、數據分類分級管理、公平競爭政策等方面主動作為、積極突破，避免因循守舊。“穩”是基礎和條件，“進”是方向和目標，必須精準把握二者的辯證統一關係，以穩求進、以進促穩，在守住根基、穩住大局的前提下，推進制度型開放行穩致遠。
統籌好頂層引領和地方探索。穩步推進制度型開放，必須堅持全國一盤棋，加強黨中央集中統一領導下的頂層設計，明確總體目標、戰略方位和安全邊界，確保目標一致性和步調協調性。同時，我國幅員遼闊、發展差異顯著，各地對接國際規則的領域、敏感度和承受力不盡相同。過度強調統一性可能抑制地方的首創精神，而放任地方探索則易弱化全局觀念。必須構建高效的央地協同機制，使頂層設計為地方探索提供清晰目標和容錯空間，同時確保自由貿易試驗區、海南自由貿易港等“試驗田”先行先試的內生動力，並讓其形成的有效經驗能得到及時總結、規范提升、全國推廣，實現頂層引領與基層探索的良性互動。
統籌好制度型開放和流動型開放。改革開放以來，我國在商品和要素流動型開放中取得的一係列成果是實施制度型開放的前提和基礎，但深層次的制度性壁壘日益成為制約更高水平開放的重要瓶頸。制度型開放和流動型開放並非完全的替代關係、非此即彼，而是深化遞進、互為支撐。必須在繼續優化貨物、資本、人員跨境流動便利化等“邊境”措施的同時，將改革重心和開放重點更多轉向規則規制管理的現代化和標準的國際化，通過制度型開放鞏固已有的比較優勢，並創造新的動態比較優勢。
統籌好國際規則銜接和國內體制改革。制度型開放本身就是一種深層次改革。制度型開放的核心在于推動國內體制機制與國際高標準經貿規則相銜接，這必然觸及國內經濟體制、政府職能、市場體係、法治環境等深層次改革問題，會衝擊部分固化的利益藩籬，有些甚至會“傷筋動骨”。開放是推動更深層次改革的強勁動力，改革是推動更高水平開放的根本保障。必須堅持開放與改革一體謀劃、協同推進。以制度型開放促進競爭政策、環境保護、數據要素、依法行政、全國統一大市場等深層次改革，以社會主義市場經濟體制改革保障制度型開放的穩步推進，從而形成良性互動、相互促進的發展局面。
三、從哪些方面實現制度型開放新突破？
黨的十八大以來，中國開放型經濟建設取得舉世矚目的成就，為進一步擴大制度型開放奠定了堅實基礎。穩步推進制度型開放邁向更高水平，需要重點在以下幾個方面實現突破。
推動規則規制管理標準相通相容。對標國際高標準經貿規則，我國在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府採購、電子商務、服務業開放等方面國內外市場對接還不夠協調順暢，推動這些重點領域在規則、規制、管理、標準上的相通相容是制度型開放的主要內容。要深化規則對接，破除制度壁壘，在局部地區進一步進行先行先試和壓力測試，促進國內相關領域制度體係的改革，推動政府管理思維從“正面清單”管控向“負面清單”賦權深刻轉型。強化規制協調，打通制度“梗阻”，持續加強境內外法律法規的監管協調與一致性，強化數字經濟等重點領域的規制協調，加快完善公平競爭制度框架，健全涉外法律法規體係。推動管理創新，優化治理模式，推動治理模式從重審批輕監管向輕審批強監管優服務轉型，進一步提升監管效能與精準程度，降低交易和合規成本。促進標準互認，推動標準制度型開放，逐步從標準接受者向標準引領者轉變，強化新領域新業態的標準協同，通過標準互通促進貿易暢通、優化資源配置、推動產業協同。
打造透明穩定可預期的制度環境。市場主體的預期在經濟發展中發揮著關鍵作用，預期管理在現代經濟發展中扮演著重要角色。透明穩定可預期的制度環境對于降低運行成本、增強市場信心、穩定市場預期至關重要，是實施制度型開放的重要目標。要深化一流營商環境建設，著力強化反壟斷和反不正當競爭，完善要素市場化配置機制，加快全國統一大市場建設，提升與國際高標準規則的銜接能力。增強政策的穩定性和透明度，強化法治建設，對標國際高標準規則推動深層次體制機制改革，規范政府行為、加強依法行政，穩定市場主體未來預期，增強投資信心和耐心。緊密圍繞中國式現代化總體目標，加強政策取向一致性，強化貿易政策和財稅、金融、產業政策協同，加快內外貿一體化改革，打造貿易強國制度支撐和政策支持體係。
完善外商投資和對外投資管理體制。來華投資企業和對外投資企業是中國聯通世界、融入經濟全球化的重要參與者，在推動中國高水平對外開放中發揮著不可替代的作用。完善外商投資和對外投資管理體制是制度型開放不可或缺的組成部分。要持續放寬市場準入限制，進一步縮減外資準入負面清單，在電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域有序擴大開放。全面落實外資企業的國民待遇，從準入前放寬限制著手，保障外資企業在要素獲取、資質許可、標準制定、政府採購等方面的國民待遇，在企業全生命周期規則平等方面重點突破。健全對外投資管理服務和風險防控體係，重點完善安全審查制度，提升合規經營水平，增強風險防控能力，為企業實時提供國外市場風險評估預警。同時，優化貿易投資協定內容，推動貿易暢通。
有序擴大自主開放和單邊開放。區別于世界上許多經濟體，自主開放是中國對外開放的鮮明特色。中國的對外開放始終堅持獨立自主和對外開放的有機結合，主動學習西方而不照搬照抄，主動參與經濟全球化而不脫離中國的國情實際，主動搞市場經濟而不偏離社會主義。有序擴大自主開放和單邊開放是中國制度型開放的突出標識。要不斷深化自主開放，依托自由貿易試驗區和海南自由貿易港的綜合試驗平臺作用，在重點領域大膽先行先試，形成可復制可推廣的制度創新成果；推進高質量共建“一帶一路”，加強多邊合作平臺建設。擴大對最不發達國家單邊開放，通過商簽共同發展經濟夥伴關係協定，落實對非洲建交國實施零關稅政策，深化援外體制機制改革，實現全鏈條管理。優化入境便利政策，持續實施並擴大單方面免簽入境范圍，提升人員的往來便利度。同時，統籌好開放與安全。加快建設國際物流大通道，支持有條件的地方建設國際物流樞紐中心和大宗商品資源配置樞紐。加強出口管制體係建設，完善貿易救濟制度。
積極參與引領全球經濟治理。中國的高水平對外開放是發展自己、造福世界的對外開放，擴大制度型開放可以有效提升我國參與引領全球經濟治理的能力和水平。一方面，維護和改革多邊貿易體係，積極參與區域貿易安排。多邊貿易體係和區域貿易安排是經濟全球化的兩個輪子，在開放合作和包容發展的前提之下，兩者可以互為墊腳之石、助力之階。中國支持世界貿易組織進行必要的改革，積極推動建立均衡、共贏、關注發展的多邊貿易體制，同時擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡，優化開放合作環境。另一方面，積極參與引領新興領域國際規則制定。為彌補國際規則在新領域新業態的缺失，有針對性地提出契合經濟全球化趨勢、反映發展中國家訴求、全球廣泛接受的中國方案。通過制度型開放，將參與國際規則制定的成果內化為我國參與全球競爭的制度優勢，同時為全球治理提供更多公共產品與中國智慧，推動經濟全球化向開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發展，為構建人類命運共同體貢獻更多中國力量。
作者：山東財經大學校長、教授
