《文化部關于規范網絡遊戲運營加強事中事後監管工作的通知》有關問題的解讀
2016年12月1日，文化部印發了《文化部關于規范網絡遊戲運營加強事中事後監管工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》將于2017年5月1日起施行。文化部文化市場司就《通知》有關問題進行解讀。
1.《通知》印發的背景和過程是什麼？
2010年《網絡遊戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）施行以來，文化部陸續印發了一係列規范性文件，在規范網絡遊戲經營秩序、促進行業健康發展方面發揮了重要作用。但是隨著形勢的發展，網絡遊戲行業出現了一些新情況、新問題：一是網絡遊戲經營單位運營責任不清、變相誘導消費、用戶權益保護不力等問題日益突出；二是移動遊戲、主機遊戲發展迅速，原有的一些管理規定滯後于行業發展實際，需要及時修改和完善；三是不同地區網絡遊戲市場執法尺度不盡一致，給企業造成困惑。
2014年以來，文化部針對上述問題專門開展相關課題研究，並以實地考察、召開座談會、剖析重點案例等多種方式深入調研。《通知》初稿形成後，多次召開座談會徵求部分網絡遊戲聚合類運營平臺、大中小網絡遊戲運營企業和行業內專家學者意見和建議，書面徵求各省級文化行政管理部門和綜合執法機構，以及公安等相關部門意見。《通知》起草單位對這些意見和建議作了認真研究並充分吸收，經反復修改，最終形成了目前的《通知》。
2. 制定《通知》的總體思路是什麼？
一直以來，網絡遊戲是廣大互聯網用戶喜聞樂見的娛樂形式，在豐富人民群眾文化娛樂活動，擴大和引導文化消費等方面發揮了積極作用。作為行業主管部門，我們既要制定規則、完備措施、加強監管，解決網絡遊戲行業存在的問題，督促網絡遊戲企業合法合規經營，為行業創造規范有序的市場環境；又要充分考慮網絡遊戲的積極作用和產業價值，立足長遠，鼓勵引導企業創作提供更多內容健康向上、形式豐富多樣的網絡遊戲產品，推動我國網絡遊戲行業做大做強，實現健康可持續發展。
基于這樣的考慮，我們制定《通知》總的思路是：簡政放權、放管結合，通過強化網絡遊戲運營主體責任，促進網絡遊戲公開、透明、理性消費，保障用戶特別是未成年人合法權益等方面的一係列措施，有針對性地解決影響和束縛行業健康發展的突出問題。
3.《通知》的主要內容有哪些？
《通知》以《互聯網文化管理暫行規定》（文化部令第51號）和《網絡遊戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）為上位法，在梳理十余年來文化部網絡遊戲管理政策的基礎上，一是進一步明確網絡遊戲運營管理的范圍，結合網絡遊戲，特別是移動遊戲發展實際，對網絡遊戲運營、技術測試以及聯合運營行為做了界定，指導網絡遊戲運營企業進一步明晰和落實責任。二是規范虛擬道具發行服務，對發行具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具及以“隨機抽取”方式提供虛擬道具和增值服務的行為做了規范，斬斷網絡遊戲虛擬貨幣、虛擬道具回兌通路，以避免涉嫌宣揚賭博。三是加強網絡遊戲用戶權益保護，增設消費提醒，強調保護用戶個人信息。四是完善網絡遊戲運營事中事後監管機制，明確“雙隨機一公開”為主要監管方法，網絡巡查、現場檢查為主要抽查方式，強調將黑名單和警示名單等信用監管作為規范市場秩序的重要手段。五是細化罰則，為文化行政部門和綜合執法機構的監管及執法工作提供指導，也使行政相對人明確知悉違法違規成本。
4.《通知》為什麼要重新明確網絡遊戲運營范圍，相較以前有什麼變化？
2010年出臺《網絡遊戲管理暫行辦法》時，網絡遊戲以客戶端遊戲和網頁遊戲為主要類型，經營模式以使用用戶係統或者收費係統向公眾提供遊戲產品和服務為主。隨著行業發展，移動遊戲、主機遊戲等產品類型不斷豐富，遊戲的經營模式也發生了很大變化。2011年《互聯網文化管理暫行辦法》出臺，根據行業發展實際情況，擴展了對網絡文化產品經營模式的認定。《通知》整合了網絡遊戲運營范圍的相關規定，以適應行業管理和發展的需要。我們工作中發現，有很多網絡遊戲運營企業以發放遊戲激活碼、“不刪檔測試”等名義，大范圍向公眾提供未經內容審查的進口網絡遊戲，部分遊戲存在嚴重的內容問題，部分遊戲開放了充值和消費係統，用戶權益難以得到保障。因此，《通知》將向公眾開放的網絡遊戲測試納入管理。
另外，《通知》明確，網絡遊戲聚合類運營平臺為其他運營企業的網絡遊戲產品提供用戶注冊、遊戲下載、維護修復、收費結算、宣傳推廣等功能並參與網絡遊戲運營收益分成的行為，符合網絡遊戲運營的特點，屬于聯合運營行為，應遵守相應規范。
5.為什麼《通知》要對網絡遊戲虛擬道具發行服務進行規范，有哪些具體的管理措施？
《通知》首次明確對網絡遊戲虛擬道具發行服務進行規范。2009年起，文化部聯合商務部等有關部門對網絡遊戲虛擬貨幣發行和交易服務進行了嚴格的限定和管理，取得了明顯成效。但隨著行業發展，越來越多的網絡遊戲運營企業採取將網絡遊戲虛擬貨幣轉換為虛擬道具的方式規避管理，損害用戶權益，個別企業甚至提供虛擬道具回兌，涉嫌宣揚賭博。
鑒于此，《通知》將虛擬道具分為兩類進行管理，一類是具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具。《通知》明確，對此類與法定貨幣直接發生聯係或者由網絡遊戲虛擬貨幣一次轉換、具備代幣功能的虛擬道具，參照網絡遊戲虛擬貨幣進行管理。另一類是不具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的其他虛擬道具，包括網絡遊戲運營企業提供用戶購買的、以隨機抽取方式提供的、完成各類遊戲任務獲得的、其他虛擬道具合成或洗練後生成的虛擬道具等。《通知》對此類虛擬道具的發行、隨機抽取玩法以及兌換等進行了規范。
6.《通知》對企業以隨機抽取方式提供虛擬道具的行為有哪些新規定？
目前，通過隨機抽取方式提供虛擬道具和增值服務，已經成為廣大網絡遊戲用戶接受並認可的遊戲玩法，也是網絡遊戲運營企業目前最普遍的經銷方式。《網絡遊戲管理暫行辦法》規定，不得以隨機抽取等偶然方式，誘導網絡遊戲用戶採取投入法定貨幣或者網絡遊戲虛擬貨幣方式獲取網絡遊戲產品和服務。但監管和執法實踐中，一方面對于什麼樣的行為即為“誘導”，認定起來存在困難，另一方面未將用戶投入虛擬道具、遊戲積分或者通過充值附贈等形式參與的隨機抽取活動納入管理。
鑒于此，《通知》從四個維度明確了以隨機抽取方式提供網絡遊戲虛擬道具和增值服務的合法性規則，即：限定投入方式不得為法定貨幣或者網絡遊戲虛擬貨幣，要求公示可能抽取到的全部虛擬道具或增值服務內容，公示抽取或者合成的概率，另外，還要同時提供用戶獲取同樣性能的虛擬道具或增值服務的其他途徑。也就是說，要讓用戶明明白白消費，理性預估結果，在保留隨機抽取趣味性和偶然性的同時，消除涉嫌宣揚賭博與誘導用戶消費的風險，回歸網絡遊戲的本質。
7.《通知》在用戶權益保護方面有哪些新規定？
《通知》從用戶注冊、充值或消費確認和提示、權益損害救濟以及用戶信息保護等方面，對用戶權益保護做了規定。首先，《通知》再次強調了網絡遊戲運營企業要遵守《網絡遊戲管理暫行辦法》的有關規定，要求網絡遊戲用戶使用有效身份證件進行實名注冊，以便于企業對未成年用戶採取針對性地保護措施，同時實名注冊信息也是用戶尋求權益損害救濟時唯一的有效憑證。其次，要求網絡遊戲運營企業不得為使用遊客模式登錄的用戶提供充值或消費服務，以避免用戶更換設備或卸載遊戲後，遊戲進度及充值、消費等數據遺失給用戶帶來損失。第三，要求網絡遊戲運營企業限定網絡遊戲用戶在單款遊戲內的單次充值金額，並對用戶充值或者消費信息進行提示和確認，以避免用戶由于誤操作或者非理性投入造成經濟損失。目前，國內一些大型網絡遊戲運營企業已經開展了積極嘗試。最後，落實剛剛出臺的《網絡安全法》相關規定，要求網絡遊戲運營企業採取有效措施保護用戶信息，防止信息泄露或損毀。
8.《通知》在未成年人保護方面做了哪些規定？
2011年文化部聯合中央文明辦、教育部、工業和信息化部、公安部、衛生部、共青團中央、全國婦聯正式實施了“網絡遊戲未成年人家長監護工程”。五年來，“網絡遊戲未成年人家長監護工程”在保護未成年人方面取得了良好效果。為繼續加大對未成年人的保護力度，為家長指導未成年人健康上網、健康遊戲提供更多便利，《通知》提倡網絡遊戲經營單位豐富“網絡遊戲未成年人家長監護工程”相關服務功能，探索設置未成年用戶消費限額，限定未成年用戶遊戲時間，並採取技術措施屏蔽不適宜未成年用戶的場景和功能等。
9.《通知》為什麼要從明年5月份開始施行？
《通知》對目前網絡遊戲運營中存在的突出問題提出了明確管理要求，其中，對具有網絡遊戲虛擬貨幣屬性的虛擬道具的管理、隨機抽取方式的調整、實名注冊、充值或消費確認等方面的要求，均需要網絡遊戲運營企業對正在運營的網絡遊戲進行整改，正在研發過程中待上線的網絡遊戲也會涉及到重新調整的問題。為此，《通知》給網絡遊戲研發和運營企業預留了充足的準備時間。
10.《通知》印發後，如何保障能夠得到貫徹執行？
答：文化部自2004年起即建立了網絡文化市場事中事後監管制度，將日常巡查與技術監管相結合，通過發布違法違規黑名單、加大案件督察督辦力度、建立執法協作機制等措施，目前已初步形成“全國協作、全網篩查、標準統一、步調一致”的網絡文化市場執法新機制。
下一步，我們將指導各地文化行政部門和綜合執法機構貫徹落實《通知》要求，繼續加強對網絡遊戲運營環節的事中事後監管：一是對網絡遊戲市場全面實施“雙隨機一公開”。今年9月，我們部署開展了首批網絡遊戲市場隨機抽查工作，並于近日公布了隨機抽查結果。下一步，將在全國網絡文化市場執法協作機制基礎上，將日常巡查與技術監管相結合，在全面實施“雙隨機一公開”的基礎上，加強對重點區域、重點企業的隨機檢查。二是繼續加強網絡遊戲市場信用體係建設。2004年至今，文化部共發布了26批包括網絡遊戲在內的違法違規網絡文化市場主體和產品名單，一批低俗宣傳推廣的遊戲產品以及涉嫌宣傳淫穢、色情、暴力、賭博等內容問題的遊戲企業受到查處。在此基礎上，我們將繼續完善網絡遊戲市場的信用監管制度，將違法違規網絡遊戲經營單位和遊戲產品列入黑名單或者警示名單，並會同有關部門實施聯合懲戒，強化對違法違規網絡遊戲經營單位和相關責任人的信用約束。三是加強對網絡遊戲行業的正面引導。倡導和鼓勵企業開發更多傳遞正能量、宣傳優秀傳統文化、弘揚愛國主義、有益于青少年健康成長的網絡遊戲產品。充分發揮各級行業協會作用，開展遊戲人才的培養和培訓活動，為獨立遊戲創作者提供技術支持和上下遊合作機會，開展扶持獎勵計劃，鼓勵精品國產網絡遊戲和應用遊戲的開發等。
以下為通知全文：
文化部關于規范網絡遊戲運營加強事中事後監管工作的通知
文市發〔2016〕32號
各省、自治區、直轄市文化廳（局），新疆生產建設兵團文化廣播電視局，西藏自治區、北京市、天津市、上海市、重慶市文化市場（綜合）行政執法總隊：
近年來，我國網絡遊戲行業發展迅速，在促進網絡文化市場發展，豐富人民群眾文化娛樂活動，擴大和引導文化消費等方面發揮了積極作用。但是，網絡遊戲經營單位運營責任不清、變相誘導消費、用戶權益保護不力等問題也日益突出。為進一步規范網絡遊戲市場秩序，保護消費者和企業合法權益，促進網絡遊戲行業健康有序發展，根據《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網文化管理暫行規定》、《網絡遊戲管理暫行辦法》等法律法規，現就有關事項通知如下：
一、明確網絡遊戲運營范圍
（一）網絡遊戲運營是指網絡遊戲運營企業以開放網絡遊戲用戶注冊或者提供網絡遊戲下載等方式向公眾提供網絡遊戲產品和服務，並通過向網絡遊戲用戶收費或者以電子商務、廣告、讚助等方式獲取利益的行為。
（二）網絡遊戲運營企業通過開放用戶注冊、開放網絡遊戲收費係統、提供可直接注冊登陸服務器的客戶端軟件等方式開展的網絡遊戲技術測試，屬于網絡遊戲運營。
（三）網絡遊戲運營企業為其他運營企業的網絡遊戲產品提供用戶係統、收費係統、程序下載及宣傳推廣等服務，並參與網絡遊戲運營收益分成，屬于聯合運營行為，應當承擔相應責任。
二、規范網絡遊戲虛擬道具發行服務
（四）網絡遊戲運營企業發行的，用戶以法定貨幣直接購買、使用網絡遊戲虛擬貨幣購買或者按一定兌換比例獲得，且具備直接兌換遊戲內其他虛擬道具或者增值服務功能的虛擬道具，按照網絡遊戲虛擬貨幣有關規定進行管理。
（五）網絡遊戲運營企業變更網絡遊戲版本、增加虛擬道具種類、調整虛擬道具功能和使用期限，以及舉辦臨時性活動時，應當及時在該遊戲的官方主頁或者遊戲內顯著位置公示所涉及虛擬道具的名稱、功能、定價、兌換比例、有效期限以及相應的贈予、轉讓或者交易方式等信息。
（六）網絡遊戲運營企業採取隨機抽取方式提供虛擬道具和增值服務的，不得要求用戶以直接投入法定貨幣或者網絡遊戲虛擬貨幣的方式參與。網絡遊戲運營企業應當及時在該遊戲的官方網站或者隨機抽取頁面公示可能抽取或者合成的所有虛擬道具和增值服務的名稱、性能、內容、數量及抽取或者合成概率。公示的隨機抽取相關信息應當真實有效。
（七）網絡遊戲運營企業應當在遊戲的官方網站或者遊戲內顯著位置公布參與用戶的隨機抽取結果，並保存相關記錄以備相關部門查詢，記錄保存時間不得少于90日。公布隨機抽取結果時，應當採取一定措施保護用戶隱私。
（八）網絡遊戲運營企業以隨機抽取方式提供虛擬道具和增值服務時，應當同時為用戶提供其他虛擬道具兌換、使用網絡遊戲虛擬貨幣直接購買等其他獲得相同性能虛擬道具和增值服務的方式。
（九）網絡遊戲運營企業不得向用戶提供網絡遊戲虛擬貨幣兌換法定貨幣或者實物的服務，但是網絡遊戲運營企業終止提供網絡遊戲產品和服務，以法定貨幣方式或者用戶接受的其它方式退還用戶尚未使用的虛擬貨幣的情況除外。
（十）網絡遊戲運營企業不得向用戶提供虛擬道具兌換法定貨幣的服務，向用戶提供虛擬道具兌換小額實物的，實物內容及價值應當符合國家有關法律法規的規定。
三、加強網絡遊戲用戶權益保護
（十一）網絡遊戲運營企業應當要求網絡遊戲用戶使用有效身份證件進行實名注冊，並保存用戶注冊信息；不得為使用遊客模式登陸的網絡遊戲用戶提供遊戲內充值或者消費服務。
（十二）網絡遊戲運營企業應當限定網絡遊戲用戶在單款遊戲內的單次充值金額，並在用戶進行充值或者消費時發送要求用戶確認的信息。確認信息中應當包括充值或者消費的法定貨幣或者虛擬貨幣金額、獲得的虛擬道具或者增值服務的名稱等內容，以及適度娛樂理性消費等提示語。網絡遊戲運營企業應當保存用戶充值及消費等信息記錄不少于180日。
（十三）網絡遊戲運營企業應當嚴格落實“網絡遊戲未成年人家長監護工程”的有關規定。提倡網絡遊戲經營單位在落實“網絡遊戲未成年人家長監護工程”基礎上，設置未成年用戶消費限額，限定未成年用戶遊戲時間，並採取技術措施屏蔽不適宜未成年用戶的場景和功能等。
（十四）網絡遊戲運營企業應當在遊戲內顯著位置標明用戶權益保障聯係方式。網絡遊戲經營單位在網絡遊戲用戶合法權益受到侵害或者與網絡遊戲用戶發生糾紛時，可以要求網絡遊戲用戶出示與所注冊的身份信息相一致的個人有效身份證件。審核真實的，應當協助網絡遊戲用戶進行取證。對經審核真實的實名注冊用戶，網絡遊戲經營單位負有向其依法舉證的責任。
（十五）網絡遊戲運營企業要採取有效措施保護用戶個人信息，防止用戶個人信息泄露、損毀，未經授權不得將用戶信息以任何方式向第三方企業或者個人提供。
四、加強網絡遊戲運營事中事後監管
（十六）各地文化行政部門和文化市場綜合執法機構要充分利用網絡文化市場執法協作機制，對網絡遊戲市場全面實施“雙隨機一公開”監管。要不斷提高網絡遊戲隨機抽查工作水平，對投訴舉報較多的網絡遊戲經營單位，要加大隨機抽查和日常檢查頻次，重點監管。要及時向社會公布查處結果。
（十七）各地文化行政部門和文化市場綜合執法機構要依法加強對網絡遊戲市場的信用監管，按照“誰處罰，誰列入”的原則，將違法違規網絡遊戲經營單位列入黑名單或者警示名單，並會同有關部門實施聯合懲戒，強化對違法違規網絡遊戲經營單位和相關責任人的信用約束。
（十八）各級文化行政部門和文化市場綜合執法機構要加強對轄區內網絡遊戲經營單位的指導、服務和培訓工作。省級文化行政部門要組織和指導企業開展政策法規和業務規范培訓，定期檢查企業內容自審和運營規范等相關制度執行情況，及時為網絡遊戲經營單位提供行政指導。
五、嚴肅查處違法違規運營行為
（十九）網絡遊戲運營企業從事本通知第（一）、（二）、（三）項規定的活動，運營未取得批準文號或者逾期未取得備案編號的網絡遊戲的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十條、第三十四條予以查處；提供網絡遊戲下載，或者以電子商務、廣告、讚助等方式獲取利益的，按照《互聯網文化管理暫行規定》第二十七條、第二十八條予以查處。
（二十）網絡遊戲運營企業從事本通知第（四）項規定的網絡遊戲虛擬貨幣發行服務的，應當遵守《網絡遊戲管理暫行辦法》第六條、第十八條、第十九條、第二十二條的有關規定，違反相關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》予以查處。
（二十一）網絡遊戲運營企業違反本通知第（五）、（六）、（七）、（八）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十一條予以查處。
（二十二）網絡遊戲運營企業違反本通知第（九）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十二條予以查處。
（二十三）網絡遊戲運營企業違反本通知第（十）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十條予以查處。
（二十四）網絡遊戲運營企業違反本通知第（十一）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十四條予以查處。
（二十五）網絡遊戲運營企業違反本通知第（十三）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十一條予以查處。
（二十六）網絡遊戲經營單位違反本通知第（十二）、（十四）項有關規定的，由縣級以上文化行政部門或者文化市場綜合執法機構按照《網絡遊戲管理暫行辦法》第三十五條予以查處。
本通知自2017年5月1日起施行。
特此通知。
文 化 部
2016年12月1日
[責任編輯：李帥]
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